Copenhague : vers un accord juridiquement consternant ?

Par Arnaud Gossement, Maître de conférences à Sciences Po Paris, avocat, docteur en droit et Responsable climat de France Nature Environnement.

Tout ça pour ça ? Voilà ce que l’on est tenté de penser à la lecture d’un projet d’accord, rédigé par la Présidence danoise de la 15ème conférence des parties et déconfidentialisé hier après midi sur le site Internet du journal The Guardian. 15 conférences des Parties, de multiples réunions depuis la Cop de Bali, des déclarations quotidiennes, des milliers d’heures de négociations pour… pas grand-chose ? La réaction des pays en voie de développement et du président du G77, accusant les pays riches de tirer la couverture à eux, ne s’est pas fait attendre. En quelques minutes, l’information a fait l’effet d’une petite bombe et est venue doucher l’optimisme des premières heures au Bella Center. La méfiance Nord/Sud et l’incertitude ont, au moins provisoirement repris le dessus avec cette question : et si les beaux discours à la tribune cachaient mal la faiblesse des écrits ?

Pas si simple

Un accord politiquement non contraignant. Dés ses considérants introductifs, le texte abandonne en rase campagne tout idée d’un accord juridiquement contraignant. Certes nous y étions préparés, au moins depuis la conférence de Barcelone, mais il n’y a désormais plus aucun suspens : il n’y aura pas de protocole ou de traité de Copenhague sur le climat. La rédaction d’un texte juridique, dans le cadre de la convention sur le changement climatique de 1992, est renvoyée à plus tard, à une date non encore déterminée. Pire, le projet danois ne donne rigoureusement aucune piste sur le mécanisme juridique qui pourrait être retenu dans les prochains mois. Il démontre aussi que la manière de négocier est assez curieuse à Copenhague. L’affaire fait d’autant plus tâche que les rédacteurs du texte président le sommet.

Un accord juridiquement consternant. En réalité, le projet publié par The Guardian n’est, ni juridiquement, ni politiquement contraignant. Il s’agit d’une sorte d’hybride diplomatique, mélange de déclaration politique et de document d’orientation, le tout dans le style d’un petit traité sans rapport avec l’ampleur du défi. Il ne comporte en effet pas une ligne, pas un mot sur la gouvernance exception faite de la création d’un fonds climat. A l’horreur économique puis climatique succède donc l’horreur juridique. Rien n’est écrit sur le contrôle effectif de la réalisation des engagements pris, si ce n’est la création de registres et d’inventaires qui ne peuvent avoir cette fonction. De ce point de vue, les rédacteurs de ce projet d’accord n’ont manifestement pas appris par cœur le plan justice climat du Ministre français de l’Ecologie. Accès à l’énergie des plus pauvres, création d’une organisation mondiale de l’environnement, institution d’une taxe sur les transactions financières, autant d’idées qui passent à la trappe sans avertissement.

Au final, ce projet d’accord démontre la totale absence de toute réflexion juridique sur la manière de traiter la crise climatique. La focalisation du débat sur les chiffres, la prédominance des sciences dites « dures » a pour conséquence la mise à l’écart des autres champs de recherche dont le droit, ce que l’auteur de ces lignes ne peut que déplorer amèrement. La rigueur du vocabulaire juridique le cède encore au lyrisme du langage diplomatique. Last but not least, le texte danois modifie la catégorie des pays en voie de développement en les distinguant des « pays les plus vulnérables » prévoit une révision des dispositions de l’accord de Copenhague en 2014. Comment, dans ces conditions, engager un processus de ratification si l’accord politique socle de l’accord juridique à venir est modifié ?

Pas d’objectif à court terme. S’agissant des principes directeurs et objectifs, le texte rappelle ceux d’une croissance économique durable et du développement soutenable et celui, plus récent, d’une responsabilité principale et historique des pays développés en matière d’émissions de gaz à effet de serre. De même, le principe de « responsabilités communes mais différenciées » défini par la convention cadre de 1992 est rappelé. Enfin, l’objectif de rester en deçà des +2°C est inscrit. Pas grand-chose de neuf sous le soleil : le service minimum est assuré.

Premier problème de fond : le texte précise que le pic des émissions doit être atteint en 2020, pas en 2015. Surtout, il énonce un objectif mondial de réduction de 50% des émissions d’ici 2050 – 80% pour les pays développés - par référence à 1990 mais sans objectif palier en 2020-2030. Or, si l’horizon 2050 est nécessaire, il est indispensable de fixer une étape intermédiaire à 2020-2030 pour juger de la réalité de l’engagement des dirigeants actuels. Alors que le GIEC recommande une réduction de 25-40% des GES en 2020 (base 1990), les ONG de 40%, l’Europe de 20% et la France de 30%, le projet danois fait simplement l’impasse sur le sujet.

Quel financement ? Le texte prévoit un financement pour le court terme : « A share of fast-start financing comprising [$X] for 2010-12”. Le chiffre de 10 milliards de dollars est timidement avancé, loin, très loin des revendications des pays en voie de développement. Le texte danois dispose en outre que les fonds « viennent de sources multiples » et auront un caractère « additionnel et nouveau » par rapport à l’aide publique au développement. Enfin, la banque mondiale voit son rôle renforcé. Les conditions précises de la collecte des fonds et leur cible ne sont pas très précis. Ainsi, le texte ne comporte pas de définition précise des technologies bas carbone au risque de voir fleurir les fausses bonnes idées.

Une bonne ou une mauvaise nouvelle ? La révélation par The Guardian de ce projet d’accord peut avoir effet premier d’en précipiter le classement vertical dans une corbeille. Si la pression des pays développés est suffisante, ce texte pourra même servir d’épouvantail de telle sorte que les négociateurs devront avancer sur une autre base d’ici le 18 décembre. Il faut ainsi espérer que la transparence permette de rapprocher les engagements oraux des engagements écrits. Au final, un coup de théâtre chassera peut être l’autre. Avant-hier, quelques heures après la cérémonie d’ouverture, Lisa Jackson, directrice de l’Agence américaine de protection de l’environnement volait au secours de Barack Obama en classant les gaz à effet de serre au nombre des polluants atmosphériques au titre du Clean Air Act. Il reste encore 9 jours et une nuit de négociations pour avancer.

Dans cet esprit, le pire aurait été qu’il ne se passe rien au Bella Center !