L’urgence radicale d’une Organisation mondiale de l’environnement

Par Arnaud Gossement, Maître de conférences à Sciences Po Paris, avocat, docteur en droit et Responsable climat de France Nature Environnement.

« Je vais me battre à mort pour une organisation mondiale de l’environnement ». Tel est l’engagement pris par Nicolas Sarkozy devant les représentants de 9 associations de défense de l’environnement, ce jeudi 10 décembre. L’idée n’est pas neuve. Elle a déjà été portée par de très nombreux écologistes comme Dominique Voynet, des associations de protection de l’environnement (Agir pour l’environnement) ou altermondialistes. L’idée avait été même reprise par Jacques Chirac, alors Président de la République. L’idée n’est donc pas neuve mais elle est toujours lettre morte. Plus que jamais, ce projet d’une OME est radicalement urgent, non seulement pour que l’accord de Copenhague ne soit pas qu’un accord de papier mais surtout pour en assurer, le plus vite possible, l’amélioration continue. Alors souhaitons que la reprise de cet engagement par l’actuel Président de la République ne relève pas de l’effet de manches mais soit suivi d’effets. Pour cela la mobilisation citoyenne doit s’organiser.

Un droit mondial de l’environnement. Le droit international de l’environnement ressemble à une constellation de déclarations et de conventions internationales sur bien des sujets : biodiversité, zones humides, mer etc…. Plusieurs de ces conventions sont dotées d’administrations propres, généralement un secrétariat à l’instar de celui mis en place pour la Convention cadre sur les changements climatiques de 1992, qui pilote aujourd’hui la 15ème conférence des parties à Copenhague. Il existe donc un problème d’unité du droit international de l’environnement. Plus grave, il existe un problème d’effectivité de ces normes. Ainsi, le régime d’observance mis en place à la suite du protocole de Kyoto n’a jamais permis de prévenir le dérapage des émissions de gaz à effet de serre. Structurer et intégrer le droit international de l’environnement est donc un impératif et le Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE) n’y suffit pas, en raison de moyens et de compétences limités. Reste que le projet d‘une OME ne suppose pas nécessairement la disparition du PNUE mais peut au contraire postuler son renforcement. Divers modèles sont envisageables sans qu’il soit toujours nécessaire de remettre en cause le modèle ONU.

Une Cour mondiale de l’environnement. Une Organisation mondiale de l’environnement aurait donc pour projet premier le progrès du droit international de l’environnement. Elle aurait également une fonction juridictionnelle. La création d’une Cour mondiale de l’environnement devrait permettre l’identification et la sanction des méconnaissances des dispositions juridiques relatives à des pollutions qui ne connaissent pas les frontières. Il faut développer une jurisprudence dans le domaine du droit internationale. Des magistrats de très haut niveau doivent interpréter et permettre le progrès du droit de l’environnement au plus haut niveau. Il existe déjà des précédents dont il serait utile de s’inspirer. La Cour européenne de justice de Luxembourg ou la Cour européenne des droits de l’Homme de Strasbourg réalisent un travail absolument remarquable et précieux. Il faudra s’en inspirer à l’heure de l’installation d’une juridiction internationale de l’environnement.

Une Gouvernance mondiale de l’environnement. Le mécanisme actuel de la Conférences des Parties animé par le secrétariat de l’UNFCC montre aujourd’hui ses limites. Tout d’abord, il fonctionne par spasmes. 2009 a été marqué par un emballement sans pareil des négociations et par une succession effrénée des réunions préparatoires dans tous les formats imaginables. Il y a en réalité un besoin immédiat de démocratie continue : un processus permanent de discussion, d’amélioration et de contrôle d’engagements clairs et précis. Autre exigence : le droit de l’environnement, tout comme l’écosystème doit être considéré comme global. Il n’y a pas de sens à isoler la crise climatique de l’effondrement de la biodiversité ou de l’érosion des sols. Toutes ces problématiques sont liées et une réponse cohérente doit leur être apportée. Tel n’est pas le cas à l’heure actuelle. L’articulation des différents dossiers, soit n’existe pas, soit relève d’une complexité décourageante.

Enfin, l’enjeu est démocratique. Il n’est plus acceptable que les négociations climatiques soient confisquées par les seuls exécutifs nationaux. Les élus nationaux, européens ou locaux, les syndicats de salariés et les ONG sont tous écartés des négociations. Ils interviennent en périphérie et leur seul recours est de faire pression sur les négociateurs ou d’interpeller l’opinion publique par médias interposés. Au contraire l’OME doit être une organisation politique qui permette l’expression et la représentation d’intérêts diversifiés. Cela contribuera sans nul doute à la richesse des débats et à la qualité du droit ainsi élaboré. La France qui a organisé le Grenelle de l’environnement pourrait ici porter cette revendication d’une nouvelle gouvernance.

Pourquoi est-ce urgent ? Le suspens est chaque jour moins grand : il y aura bien un accord à Copenhague. On voit mal une centaine de Chefs d’Etat et de Gouvernements se déplacer au Bella Center pour rien. Aucun d’entre eux n’a intérêt à revenir les mains vides dans leurs pays respectifs, sauf à remettre en cause jusqu’à leur fonction. En réalité, l’enjeu est aussi politique et juridique. Il faut inventer le mécanisme qui permettre à l’accord politique de Copenhague de n’être pas un accord de papier. La création d’une OME aurait ici pour tâche première d’assurer l’habillage juridique de l’accord de Copenhague, à supposer qu’il soit suffisamment clair et précis. Par la suite, une OME aurait pour fonction de surveiller et de garantir l’application des engagements pris mais aussi leur interprétation, ce qui est au moins aussi important. Répétons-le encore et encore : des engagements sans mécanisme de suivi n’engagent que ceux qui les reçoivent !

Plus grave, nous savons que les engagements de Copenhague seront sans doute en deçà des recommandations du GIEC. Ils seront certainement dépassés sitôt écrits en raison de l’évolution des connaissances scientifiques. Seule une OME garantira le respect mais surtout l’amélioration continue de l’accord. A défaut : pour quoi se bat on ? Pour une promesse ? La crise climatique exige plus. Bien plus.