Budget : l’écologie est-elle une variable d’ajustement ?

Pour Delphine Batho, ce fut la porte. La ministre de l’Ecologie a été remerciée ce mardi pour avoir critiqué le budget gouvernemental de 2014. Le matin même, elle avait qualifié celui-ci de « mauvais » sur l’antenne de RTL. Visée notamment, la contraction des crédits alloués aux questions écologiques : -7 % par rapport à l’année précédente, soit 534 millions amputés sur un budget de 7,6 milliards d’euros (hors CAS, le compte d’affectation aux retraites des fonctionnaires ). Le plus gros serrage de ceinture après celui imposé à la politique des territoires (-8%) et juste un peu supérieur à la réduction des versements dédiés aux questions économiques (-6,6%). Attention, nous parlons bien ici des budgets accordés aux questions écologiques – en langage étatique aux missions de l’Etat – et non au ministère. Une mission pouvant en effet être transversale et donc se retrouver sous la coupe de plusieurs ministères.

Et ce n’est pas la seule mauvaise nouvelle pour l’écologie. 1 093 emplois seront aussi supprimés dans les coulisses du ministère de l’Ecologie et des agences placées sous son autorité, l’Ademe (l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie) notamment. « L’écologie n’est pas du tout une priorité pour le gouvernement qui n’a pas pris la mesure de ce que la transition énergétique pouvait apporter en termes de relance », souligne Corinne Lepage, députée européenne (Cap 21), à Terra eco. « Au lieu de sacrifier l’écologie comme variable d’ajustement au moment où l’on a des difficultés économiques c’est le contraire qu’il faut faire », abonde Yves Cochet, député européen Europe Ecologie - Les Verts (EELV). Avant d’ajouter à propos des coupes gouvernementales : « Un ministère vaut à la fois par son titulaire mais aussi par son poids budgétaire et son rang dans la hiérarchie. Quand on est un petit ministre avec peu de personnel et peu de budget, on a beau être courageux, on pèse moins que Bercy ou l’Education nationale », décrypte celui qui fut, entre 2001 et 2002, ministre de l’Environnement.

Pour y voir plus clair, nous avons farfouillé dans les archives et remonté l’histoire des budgets de l’Etat depuis 1996. De Chirac à Sarkozy puis à Hollande, sous l’autorité des ministres Lepage, Voynet, Bachelot, Juppé ou encore Borloo, la taille des ministères a varié, celle des budgets aussi. Mais quels furent les crédits – et donc le crédit – accordé à l’écologie et à ses acteurs ?

Le PDF du tableau :

Source : Cedef, Forum de la performance, Notes bleues de Bercy

Depuis Hollande, la baisse des crédits

Au bilan de François Hollande, débarqué à l’Elysée en mai 2012, deux budgets, l’un déjà voté, l’autre en cours d’examen. Et à chaque fois, un recul des budgets alloués à la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ». N’en déplaise à Madame la ministre, c’est en 2013 que la plus grande contraction a été enregistrée : -12,7% par rapport à l’année précédente, soit 1,2 milliard d’euros perdus au détour de l’arrivée des socialistes au pouvoir. Pendant le même temps, le budget dit « général » (hors budgets annexes et affectations spéciales) des crédits accordés aux différentes missions progressait de 5% par rapport à 2012. « On est sur des trajectoires qui ne sont pas satisfaisantes, analyse Jean-Marie Monnier, professeur au Centre d’économie de la Sorbonne (Université Paris 1). L’année 2011 annule l’année 2010. 2013 et 2014 sont en recul. » Certes, cette faiblesse des crédits – par rapport notamment aux années Sarkozy – est aussi liée à la baisse d’envergure du ministère, grosso modo corrélée au périmètre des missions. Reste les effectifs : « Les coupes dans les effectifs sont impressionnantes. En aucun cas, l’écologie n’apparaît comme prioritaire », estime-t-il.

Le bond du Grenelle : 1 320%

Sous l’ère Sarkozy, notons d’abord une petite anomalie due à l’ouverture, en 2010, de crédits au titre des investissements d’avenir financé par l’emprunt national. Ils ont fait grimper les budgets accordés à l’écologie de plus de 38% avant de provoquer une contraction l’année suivante. Mais c’est surtout l’année 2008 qui semble à marquer d’une pierre blanche. Cette année-là, les deniers réservés à la mission sont passés de 635 millions à 9 milliards d’euros. Un gain de 8,4 milliards d’euros, soit de 1 320% ! L’effet Grenelle et de toutes les réformes engagées dans son sillage ? Pas d’emballement, le bond est surtout dû à l’augmentation du périmètre de la mission passée d’« Ecologie et développement durable » à « Ecologie, développement et aménagement durables ». Un simple détail ? Non. Au passage, la mission a absorbé les questions de transports, d’urbanisme mais encore celles relatives à la mer ou à l’énergie. C’est donc très naturellement qu’elle s’est attirée beaucoup plus de dotations. Très logiquement aussi, les effectifs du super ministère dirigé par Jean-Louis Borloo – alors numéro 2 du gouvernement – ont alors grimpé, passant de 3 775 équivalent temps plein en 2007 à 74 474 en 2008. Reste que l’intention était réelle. « Ce ministère n’est pas simplement un regroupement ou un superministère, c’est une façon d’organiser la puissance publique pour placer le développement durable au cœur de nos priorités », déclarait alors l’intéressé. « Le Grenelle de l’Environnement avait quelque chose d’ambitieux. Même si beaucoup de chose n’ont pas terminé à la hauteur de ce qui était promis », précise Jean-Marie Monnier.

Et avant ?

Avant 2008, l’écologie n’était qu’un tout petit budget dans l’escarcelle du gouvernement. Entre 2006 et 2007, les sous versés à la mission « Ecologie et développement durable » se limitait à 0,18% du budget général accordé aux missions. Avant 2006, les crédits étaient accordés, non par mission, mais par ministère cette fois. Mais là encore, la part était minime : entre 0,11% et 0,3% du budget général. Idem pour les effectifs qui travaillent sous l’égide d’un ministère alors réduit à la portion congrue.

La tendance

Une chose est sûre : depuis 1996 jusqu’à aujourd’hui, les budgets comme les effectifs consacrés à l’écologie sont restés minimes comparés aux autres affectations. « On maintient une coquille, souligne Jean-Marie Monnier en parlant du ministère de l’Ecologie. Ce n’est pas une coquille vide, mais on voit bien qu’il n’y a pas de projets. Ça tient plus de la survie qu’autre chose. » Et l’expert d’ajouter que « le ministère de l’Ecologie n’existe pas que par ses propres financements, il exerce une influence importante sur d’autres aspects : la réglementation qui n’est pas chiffrée mais aussi les aspects fiscaux. » Or, là encore pas de motif de s’enthousiasmer. « Au niveau européen, la France est dans les plus mauvais, on a une fiscalité écologique très faible. Et son poids décroît de façon continue », précise Jean-Marie Monnier.