Sivens, Notre-Dame-des-Landes… Pourquoi le référendum local ne prend pas en France

« Etes-vous favorable à la construction d’un aéroport ? » La question pourrait atterrir sur un bulletin de vote si le souhait de la ministre de l’Ecologie, Ségolène Royal, d’organiser un référendum à Notre-Dame-des-Landes (Loire-Atlantique) se réalisait. Avant elle, c’est le président François Hollande qui avait évoqué, à l’automne, la possibilité d’un passage aux urnes pour décider de la construction, ou non, d’un barrage à Sivens (Isère). On pourrait également imaginer une telle issue pour d’autres projets contestés, comme le Center Parcs de Roybon (Isère) ou le passage d’une ligne à grande vitesse à Agen (Lot-et-Garonne).

En réalité, la possibilité d’organiser un référendum local en France existe depuis la réforme constitutionnelle de 2003. Toute collectivité territoriale – commune, département, région – peut y recourir, selon les articles LO1112-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales. Si aucune base de données ne référence l’ensemble des scrutins organisés, le portail officiel Vie publique en donne quelques exemples. Les électeurs ont ainsi été appelés à s’exprimer sur l’implantation d’éoliennes à Malons-et-Eze (Gard) en 2005, sur le déplacement d’un monument aux morts à Englancourt (Aisne) en 2006 ou sur la création d’une police municipale à Stains (Seine-Saint-Denis) en 2009. Alors pourquoi le référendum local n’a t-il pas davantage été utilisé, en particulier pour permettre aux citoyens de s’exprimer sur des projets qui transforment le paysage et l’environnement ? Eléments de réponse.

Les élus craignent la démocratie directe

La France n’a pas la même culture politique que son voisin suisse, l’un des plus gros pourvoyeurs de référendums locaux au monde, les fameuses « votations ». Mais la comparaison entre les deux pays offre tout de même un premier éclairage. En Suisse, l’initiative du référendum peut venir des habitants. En France, les citoyens ont la possibilité de présenter une pétition aux élus pour réclamer la tenue d’un référendum, mais la décision finale appartient aux collectivités. Or, les élus y sont plutôt hostiles. « La constitution républicaine a consacré le système représentatif, souligne Michel Verpeaux, professeur de droit public à l’université Paris 1. On considère que l’élection se suffit à elle même et qu’elle permet de faire émerger la volonté générale. » Les élus préfèrent donc les consultations locales qui ne les engagent à rien aux référendums… a l’issue desquels ils sont tenus de respecter le choix des électeurs ! Quant à savoir si cette situation pourrait évoluer, Michel Verpeaux émet des réserves : « On peut changer des textes, mais changer un état d’esprit… c’est compliqué. »

Le référendum local à la française est trop contraignant

En France, le référendum local n’est valide que si plus de 50% des électeurs ont participé au vote. Pour Christophe Premat, chercheur en sciences politiques associé à l’IEP de Bordeaux et député PS de la troisième circonscription des Français de l’étranger, c’est une contrainte trop importante pour les collectivités qui organisent – et donc paient – le scrutin. Dans sa thèse datée de 2009, il a comparé l’utilisation des référendums locaux en France et en Allemagne, où ils sont également monnaie courante. « Les deux pays n’ont pas pensé le référendum de la même manière. Imaginons une question comme « Etes vous pour ce projet de barrage ? » Disons que 90% des votants répondent oui et 10% non. En France, seul le résultat compte, tant que la moitié des inscrits ont voté. Les Allemands, eux, tiennent compte de la représentativité. C’est-à-dire que si seuls 40% des électeurs ont voté, les 90% de “pour” équivalent à une représentativité de 30% ou 35%. Pour que le référendum soit valide, il faut un taux de 25%, par exemple, selon les Länder. C’est plus représentatif que le seuil arbitraire de 50%, que les collectivités craignent de ne pas atteindre. »

Les sujets environnementaux dépassent les frontières des collectivités

Au delà des questions de forme, l’idée d’utiliser les référendums sur des dossiers environnementaux pose des questions de fond, à commencer par « qui vote ? » D’après la constitution, les collectivités peuvent demander aux électeurs de se prononcer sur toutes les questions qui relèvent de leur compétence. Dans le cas de Notre-Dame-des-Landes, un référendum est impossible à l’échelon local, puisque le maître d’œuvre – l’Etat – est national. L’interrogation soulève aussi un problème plus large sur le périmètre d’électeurs à solliciter, comme le souligne Pierre-Marie Terral, historien spécialiste des mouvements sociaux environnementaux. « Dans le cas d’un barrage comme Sivens, est-ce que l’on ferait voter les gens qui habitent sur la commune ou tous ceux du département ? Il est très difficile de savoir qui est touché par un projet, surtout lorsqu’il s’agit de définir une vision future de la société. Les enjeux locaux sont devenus nationaux, voire internationaux. »

Et si on y pensait en amont ?

A Notre-Dame des Landes ou à Sivens, l’idée d’un référendum local ne fait pas l’unanimité. Pour Françoise Verchère, conseillère générale Parti de gauche de Loire-Atlantique et coprésidente du CéDpa (collectif d’élu-e-s doutant de la pertinence de l’aéroport), le référendum pourrait être un « piège ». « L’idée d’utiliser la démocratie directe est séduisante, mais le référendum peut être biaisé. La réponse des citoyens dépend des informations qui leur sont données sur le projet et surtout de l’intitulé précis de la question. » A Sivens, Ben Lefetey, porte-parole du collectif pour la sauvegarde de la zone humide du Testet, rejoint cette position. « Laisser le choix entre oui ou non n’a pas de sens. Il serait beaucoup plus constructif de proposer aux habitants de choisir entre plusieurs projets. »

Samedi 14 mars, Françoise Verchère et Ben Lefetey ont été reçus, avec onze autres représentants de mouvements citoyens par la commission spécialisée sur la démocratisation du dialogue environnemental qui doit rendre, en mai prochain, ses recommandations pour éviter de nouvelles situations de blocage comme à Notre-Dame-des-Landes ou à Sivens. « L’enjeu n’est pas tant sur le référendum local, soutient Françoise Verchère. La solution se trouve en amont, lors du processus de déclaration d’utilité publique. Il faut le rendre plus démocratique et surtout assurer aux citoyens que la décision n’a pas été prise avant qu’ils ne soient consultés. » L’historien Pierre-Marie Terral approuve la nécessité de faire intervenir les citoyens plus tôt. « Les politiques ont compris qu’ils devaient laisser plus de place à la démocratie directe, mais la temporalité reste à revoir. Lorsque les positions se figent, que les conflits se cristallisent et que les opinions paraissent irréconciliables, il est trop tard. Même un référendum local aurait du mal à mettre tout le monde d’accord. »

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